Общие признаки государственно-частного партнерства

Андрей Новаковский, управляющий партнер адвокатского бюро «Линия права»

Для определения основных подходов к понятию государственно-частного партнерства используются наиболее общие для российской и зарубежной практики признаки ГЧП.

В соответствии с указанным подходом государственно-частное партнерство обладает следующими признаками:

  1. Нацелено на решение общественно-значимых задач. Например, Правительство нового Браунсвика (Канада) определяет ГЧП как взаимодействие частного и публичного секторов, которое в большей степени способствует удовлетворению общественных потребностей. Согласно Национальным положением о ГЧП Австралии, ГЧП используется в качестве инструмента предоставления общественных услуг в инфраструктуре. ГЧП должно быть ориентировано не просто на социально-значимые задачи, но и необходимость их решения в пользу общества должна относиться к обязанностям публичного партнера – иначе его участие теряет смысл. Данный критерий отделяет ГЧП проекты от проектов, реализуемых для решения экономических задач, - например, договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества без дополнительных обязанностей представителей бизнеса.
  2. Позволяет распределить существующие проектные риски между сторонами. Возможность распределения рисков – один из ключевых признаков ГЧП. Именно с его помощью можно разграничить ГЧП-контракт от традиционной закупки: если в первом случае частный инвестор сознательно принимает на себя ряд коммерческих рисков проекта, осознавая возможность неполучения планируемой прибыли, то во втором случае единственный риск частного инвестора – несостоятельность бюджета публичного партнера. Вместе с тем, дифференциация рисков порождает необходимость их экономической оценки и оплаты, то есть публичный партнер требует вознаграждение за часть рисков, которые он на себя принял. Именно поэтому в последнее время наметился отход от преобладавшей ранее позиции «value for money», согласно которой стоимость проекта ГЧП не должна быть выше стоимости реализации проекта традиционным путем. Современные специалисты все чаще подчеркивают, что подобное сравнение является некорректным, так как традиционная государственная закупка почти всегда будет дешевле, чем ГЧП в абсолютных цифрах, однако ГЧП позволит обеспечить принципиально иной уровень качества и управления проектом за счет модернизации подходов к его структурированию.
  3. Характеризуется долгосрочным взаимодействием сторон. Данный признак связан, прежде всего, с целевой направленностью проектов ГЧП: как правило, это проекты в инфраструктурной сфере, срок окупаемости которых значительно выше аналогичных проектов в коммерческой сфере.
  4. Требует значительных финансовых вложений и обеспечивает приемлемую для партнеров доходность лишь по истечении достаточного длительного периода времени. Подобное ограничение может быть связано с тарификацией услуг, оказываемых с использованием объекта ГЧП: какие бы технологии ни применял партнер, осуществляющий управление таким объектом, его доход всегда будет ограничен установленными границами тарифа.
  5. Предусматривает не только создание или реконструкцию какого-либо объекта, но и его дальнейшую эксплуатацию на заранее определенных условиях. Краткосрочные проекты (например, несколько лет) нехарактерны для сферы ГЧП в целом, так как в подобных проектах частный партнер нацелен на получение прибыли. Небольшой срок проектов означает его моментальную окупаемость, или, что доходность частного партнера полностью обеспечивает публичный партнер, что возвращает нас к государственным закупкам.

В качестве одного из признаков ГЧП, претендующего на всеобщность, зачастую выделяется факт участия государства или государственной креатуры в проекте. Согласно этому подходу ГЧП являются любые отношения, в которых тем или иным образом принимает участие государство, юридические лица с его преобладающим участием и другие квазигосударственные структуры. Следуя этой логике, к ГЧП можно отнести отношения в рамках приватизации, установление льготных налоговых или таможенных тарифов, осуществляемое в той или иной форме субсидирование различных секторов, государственные закупки, которые финансируемые исключительно за счет публичного партнера, которые, несомненно, могут являться элементами соглашения о государственно-частном партнерстве, но самй по себе не могут быть квалифицированы как ГЧП.

Прочие критерии ГЧП, выделяемые различными исследователями, например, реализация проектов исключительно в отношении государственной либо муниципальной собственности, в большей или меньшей мере относительны и могут быть характерны для различных правопорядков либо для проектов конкретной отрасли, но не могут рассматриваться в качестве универсальных.


23.06.2017