В 2015 г. исполняется 10 лет со времени принятия в России федерального закона № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». За прошедшие годы на базе этого закона было заключено порядка 300 концессионных соглашений, вложено около 100 млрд. руб. С учетом масштаба народного хозяйства страны и потребностей в инвестициях для обновления инфраструктуры это чрезвычайно скромный итог первого десятилетия.

В 2015 г. исполняется 10 лет со времени принятия в России федерального закона № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Этот нормативный документ создал юридическую основу для проектов государственно-частного партнерства в четырех крупных секторах экономики: дорожном строительстве и транспортных коммуникациях, энергетике, коммунальном хозяйстве, а также в социальной сфере. За прошедшие годы на базе этого закона было заключено порядка 300 концессионных соглашений, на территории страны появились сотни километров новых дорог, реализованы десятки проектов по реконструкции и сооружению новых объектов в сфере водоснабжения, переработки твердых бытовых отходов, строительству спортивных, образовательных и медицинских учреждений. По разным оценкам, в российскую инфраструктуру через механизм концессий вложено около 100 млрд. руб. С учетом масштаба народного хозяйства страны и потребностей в инвестициях для обновления инфраструктуры это чрезвычайно скромный итог первого десятилетия.

Жалованные грамоты как акт верховной власти. «В России все меняется каждые 10 лет, а за 200 лет - ничего». Эта фраза, приписываемая Петру Столыпину, как нельзя лучше подходит для характеристики генезиса развития отношений государства и частного капитала.

Говоря о десятилетии современного Закона № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», стоит обратить внимание на то, что юридическая основа взаимодействия государства и частных ресурсов создавалась в России на протяжении 450 лет, практически с времен формирования единого государства. Когда верховная власть стремилась к развитию страны, она никогда не действовала в одиночку, опираясь лишь на институты регулирования, контроля или принуждения. Вне зависимости от форм взаимодействия и его масштабов партнерство для общего блага существовало всегда.

Первые ростки регулирования такого «сотрудничества» просматриваются еще в Судебнике Ивана Грозного 1550 г. Пройдет совсем немного времени, и царь выдаст первую «концессию» английским купцам, объединившимся в Московскую компанию, на исключительное право торговли в России.

Кстати, история этих первых российско-английских концессионных отношений косвенно связана с открытием Америки Христофором Колумбом в конце XV в. Совместный проект испанской короны и предприимчивого мореплавателя не давал покоя английским купцам, которые упорно снаряжали исследовательские экспедиции с целью отыскать новые морские маршруты в Индию. И так же как Колумб, английские мореплаватели «ошиблись» адресом: в результате одной из экспедиций Гуго Виллоуби и Ричарда Ченслера, отправившихся на поиски северного пути в Индию и Китай, примерно через полвека после испанцев, для Европы была открыта Россия.

Экспедиция англичан была организована британским обществом «купцов-искателей для открытия стран, земель, островов, государств и владений неведомых и доселе морским путем не посещаемых», которое вошло в историю с интригующим названием «Компания купцов-авантюристов».

По сути, это была корпорация, состоящая из большого числа богатых и опытных купцов, которые вели торговлю на внешних рынках. С давних пор они занимались мореплаванием и торговлей, вывозя из Англии сукно, шерсть и другие товары. Экспедиция Виллоуби и Ченслера, «прорубив» окно в Россию в районе Северной Двины и причалив у монастыря Святого Николая, открыла путь для прямой торговли Англии и России. «Авантюристы» инициировали создание Московской компании, устав которой был утвержден в 1569 г. сначала английской королевой Марией Стюарт, а затем и русским царем Иваном Грозным.

Переговоры с русским царем вел английский дипломат и составитель географических карт Московского государства Энтони Дженкинсон. В 1569 г. он получил позволение Ивана Грозного устроить английский железный завод на реке Вычегде (самый большой приток Северной Двины), который действовал в течение десяти лет. Так начинались первые «концессионные» проекты России.

Компания добилась высочайших привилегий с двух сторон. В Англии она получила от короны монополию на торговлю с Россией. В России она могла беспошлинно торговать на всей территории, а также провозить товар в Персию.

На Вычегде Московской компании было разрешено искать железную руду и строить для ее обработки завод. Полученное железо вывозили в Англию, уплачивая минимальную пошлину - по одной деньге за фунт. Также из России купцы-авантюристы могли вывозить «заповедный товар» - воск, реализация которого подпадала под жесткое государственное регулирование.

В свою очередь, в обмен за выданные англичанам привилегии русский царь определил себе право выбирать для покупки в царскую казну то, что ему понравится из привезенных товаров, а также приобретать для казны железо по заранее оговоренной цене.

Иностранные дипломаты, работающие в Московии в XVI—XVII вв., стремились донести до своих соотечественников, в том числе купцов и предпринимателей, впечатления и знания о стране, ее природных богатствах. Подробные карты стали для многих будущих иностранных партнеров лучшей рекламой инвестиционной привлекательности далекой страны (рис. 1).

Рисунок 1. Фрагмент карты Московии, А. Дженкинсон, 1562 г.
Изображение предоставлено Государственным историческим музеем.
Карта Московии, составленная группой английских дипломатов и картографов, демонстрировала европейским исследователям и торговцам несомненный приоритет британцев в сборе и оформлении картографических сведений о неизвестных северо-восточных и юго-восточных территориях материка, а также о развитии на этих территориях выгодных промыслов и торговли.

Взаимоотношения верховной российской власти с английскими партнерами продлились почти 250 лет, но они никогда не были простыми. Набор привилегий периодически менялся вплоть до полной приостановки деятельности компании, причем по причинам, не всегда связанным с деятельностью организации. Так случилось, например, после убийства английского короля Карла I. В результате сложного политического противостояния и гражданской войны 48-летний король Англии был предан суду и 30 января 1649 г. обезглавлен.

В ответ на это Великий Государь, Царь и Великий Князь Михаил Федорович, Всея Руси Самодержец издал Указ «О высылке Английских купцов из России и о приезде им токмо к Архангельску, за многие несправедливые и вредные для торговли Российской поступки, особенно ж за учиненное в Англии убийство Короля Карла I». Вот так английские концессионеры оказались в ответе за действия английских революционеров.

Появление первых российских концессионеров также связано с Иваном Грозным. Речь идет о знаменитой династии Строгановых, которым царь выдал Жалованную грамоту на обширные земельные владения в районе верхнего и среднего течения реки Камы, дикие леса и соляные промыслы.

Основы семейного бизнеса Строгановых заложил Аника Федорович, отец которого переселился из Новгорода в Сольвычегодск в конце XV столетия. Унаследовав от отца небольшой соляной промысел, Аника стал впоследствии одним из крупнейших предпринимателей своего времени. Он не только строил соляные варницы и добывал соль. По поручению царя он наблюдал за торговлей англичан, которые наладили путь через Белое море, приобретал у иноземных купцов нужные для двора товары. И сбывал им, в свою очередь, меха. В дальнейшем каждый новый царь подтверждал семье Строгановых свою верховную милость.

Строгановы при ведении бизнеса пользовались большими привилегиями. Они были неподсудны обыкновенным властям - подлежали только личному царскому суду, у них было право возводить города и крепости, содержать ратных людей, лить пушки, вести беспошлинную торговлю с азиатскими и иными инородцами, самим судить своих людей. В жалованных грамотах были закреплены освобождения от всяких постоев и многих податей. В административном и судебном отношениях вотчины Строгановых представляли собой нечто самостоятельное, это было частное государство в государстве, со своими законами, установлениями, распорядком и управлением. В обмен на это Строгановы финансировали покорение и освоение Урала и Сибири. То есть в широком смысле история взаимоотношений клана Строгановых с царской властью - это по тем временам ГЧП не только сугубо экономического, но и геополитического масштаба.

Российская верховная власть юридически оформляла свою волю в отношении конкретных лиц, сословий, территорий, предприятий и монастырей специальным публичным правовым актом - Жалованной грамотой. Жалованная грамота как тип документа имеет в России долгую историю и крепкую традицию, ее основная функция - закрепление тех или иных прав, льгот и привилегий, в том числе на осуществление какого-либо промысла с царскими преференциями (рис. 2).

Рисунок 2. Жалованная грамота императора Павла I графу Ивану Павловичу Кутайсову на рыбные ловли на реке Эмбе. 1800 г.
Пергамент, чернила, акварель, шелк, парча золотая. С вислой печатью в серебряной кустодии.
Изображение предоставлено Государственным историческим музеем. Публикуется впервые.
Передача рыбных и охотничьих угодий в частное владение в XVIII в. — первой половине XIX в. являлась фактически прообразом концессий.
И. П. Кутайсов — камердинер и фаворит Павла I. барон, с 1799 г. — граф.
Грамота — уникальный предмет высокой исторической и художественной ценности, иллюстрирует высокий статус Кутайсова и подчеркивает значение Эмбенского рыбного промысла (Каспийский регион).промыслов и торговли.

При рассмотрении процессов взаимодействия государства и частной инициативы в контексте большого исторического периода становится очевидным: меняются технологии (рис. 3), коммуникации, уклад жизни людей, а процесс взаимодействия государства и частных предпринимателей как объективная ценность, присутствуя во все времена, развивается циклично, по спирали, но при этом активное движение происходит лишь в зоне достижения компромисса. Определить оптимальные условия и эффективные формы ГЧП на современном этапе - чрезвычайно актуальная задача, поскольку принятие закона о концессионных соглашениях 10 лет назад и последовавшая за этим практика пока не привели к масштабному развитию государственно-частного партнерства в современной России.

Рисунок 3. Промывка руды. Иллюстрация к рукописи Георга де Генина «Описание Уральских и Сибирских заводов». 1735 г.
Бумага, акварель, чернила
Изображение предоставлено Государственным историческим музеем.
Иллюстрация показывает производственный процесс на российских металлургических заводах в первой четверти XVIII в.
К середине XVIII в. часть Уральских и Сибирских металлургических и железоделательных заводов была передана в частные руки.
Георг Вильгельмович де Генин — инженер, управляющий уральскими казенными заводами в 1722—1734 гг., соратник Петра I.

Лучшая практика пока не уходит в тираж. Конечно, в сложившихся условиях 2014 г. можно все свалить на кризис. Но за время действия закона о концессионных соглашениях кризисы приходили и уходили, а сегмент долгосрочного инвестирования в инфраструктуру через механизм ГЧП как часть финансового рынка так и не сложился. И тому - множество причин. Но перед тем как их обозначить, давайте посмотрим, что для этого рынка в России есть и какова лучшая практика.

Юридическая база. С принятием Федерального закона «О концессионных соглашениях» в российском праве появился принципиально новый вид договора, совмещающий в себе признаки предпринимательского договора и акта наделения со стороны государства (концедента) своего частного партнера (концессионера) определенными правами по исполнению обязательств в сфере публичного интереса.

Очевидное присутствие публично-правовых мотивов и условий является главным отличием концессионного соглашения от других видов договора. По сути, концессионное соглашение позволяет государству перевести гуманитарную задачу по развитию социальной общности в статус совместного с частным партнером обязательства, подкрепленного финансовыми расчетами и гарантиями.

Важнейшие социальные услуги, в том числе коммунальное обслуживание населения, строительство и содержание объектов экономической и социальной инфраструктуры - дорог, мостов, больниц и стадионов, представляют сферу публичного интереса, или, как считали древние римляне, сферу вещей божественного права, которые не могут принадлежать никому и должны служить всем.

Потребности инфраструктуры. По оценкам экспертов, износ автомобильных дорог и фондов ЖКХ достиг 60%, в ближайшие 15 лет потребность России в расходах на инфраструктуру оценивается в 1,5 трлн долл. То есть для развития страны в инфраструктуру нужны немалые инвестиции. На это есть и спрос, и социальный заказ. Есть для этого и деньги.

Потенциальные инвесторы. Звучит по нынешним временам невероятно, но в России действительно есть возможность привлекать средства финансовых институтов и негосударственных пенсионных фондов в развитие экономической и социальной инфраструктуры. И строить дороги, мосты, аэропорты, полигоны по переработке твердых бытовых отходов. Правда, без дополнительных усилий, без дополнительной поддержки со стороны государства долгосрочные инфраструктурные инвестиции могут быть только штучным, почти эксклюзивным продуктом, а лучшая практика будет складываться по крупицам. Так, собственно, и происходит.

Лучшая практика. Существующая лучшая практика основана на выпуске облигаций концессионеров. Объем их суммарных выпусков составляет почти 60,7 млрд руб. Ведущими организаторами финансирования, а также консорциумов инвесторов концессионных проектов по облигационной модели являются Группа ВТБ и Управляющая компания «Лидер», запустившая год назад в эксплуатацию платный участок трассы М1 «Москва -Минск» в обход подмосковного Одинцово.

Среди концессионных объектов, которые реализуются с помощью облигаций, почти все уже находятся на стадии эксплуатации. Помимо платного участка трассы М1 (концессионер - ОАО «Главная дорога») в Нижнем Новгороде построены три физкультурно-оздоровительных комплекса, в Ульяновске открыт ледовый дворец «Волга-Спорт-Арена» (концессионер - ЗАО «Волга-спорт»). В Нижегородской и Саратовской областях функционируют три полигона по переработке ТБО (концессионеры - ЗАО «Управление отходами НН» и ЗАО «Управление отходами»). В Петербурге эксплуатируется внутригородская магистраль «ЗСД» (концессионер - ОАО «Западный скоростной диаметр»). Открыто движение на головном участке новой автострады М11 «Москва - С.-Петербург» от МКАД до Солнечногорска (концессионер - ООО «Северо-западная концессионная компания») (см. таблицу).

То есть через механизм концессионных облигаций в проекты удается привлечь реальные и масштабные инвестиции на долгосрочной основе. Но почему не тиражируется практика?

Формирующийся сегмент долгосрочного инвестирования не в состоянии конкурировать с краткосрочным спекулятивным рынком. Причем такова ситуация не только в России и не только в условиях галопирующих вверх ставок.

Долгосрочный рынок инвестиций в инфраструктуру везде развивается при поддержке государства. Формы такой поддержки могут быть разные, но цель - одна: «достроить» условия существования и развития проектов государственно - частного партнерства до уровня интереса институциональных инвесторов. И тогда процесс тиражирования проектов начинает выстраиваться в другом режиме.

Мнимые концессии: арендные и операторские. Если судить предельно строго, то реальных концессионных проектов, которые включали бы долгосрочные частные инвестиции в реконструкцию или создание инфраструктуры, совсем немного. А несколько сотен юридически оформленных соглашений, о которых было сказано в самом начале материала, - это во многом игра слов. Да, на соглашении есть слово «концессионное», а по своей сути это завуалированная аренда или продолжение эксплуатации объекта без первоначальных инвестиций - так называемые мнимые концессии. Инвестиции по ним «концессионер» предполагает направлять в объект…, но не из своих или привлеченных средств, а из будущего тарифа или будущей стоимости услуги.

Естественно, что при таком раскладе ни о каких серьезных вложениях речь не идет - лишь латание дыр по ходу дела. Но, к сожалению, так написан Закон «О концессионных соглашениях», и мнимые концессии продолжают вводить в заблуждение региональные власти. Концессионеры пришли, выиграли право эксплуатировать объект, а инвестиций - ноль при росте тарифов...

Конечно, региональные власти через некоторое время «прозревают» и инициируют через суд расторжение таких соглашений. В большинстве случаев суды принимают решения не в пользу частного партнера, и концессии без инвестиций прекращаются. Но «осадок» и обратная статистика остаются.

Поможет ли концессиям секьюритизация. В настоящее время параллельно используются три трактовки облигаций для финансирования инфраструктурных проектов. Инфраструктурные облигации - общее экономическое определение облигаций по целевому предназначению, законодательно не закреплено.

Концессионные облигации - общее экономическое название облигаций, эмитированных концессионером в рамках исполнения финансовой модели по концессионному соглашению. Ни в Законе «О концессионных соглашениях», ни в Законе «О рынке ценных бумаг» эти облигации не обособлены как отдельный класс, несмотря на то, что их природа объективно находится между государственными и корпоративными облигациями. То есть у концессионных облигаций должен быть специальный статус, основанный на государственно-частной природе соглашения. Единственная норма, где облигации концессионера присутствуют, - это Положение о листинге Московской Биржи, в соответствии с которым облигации эмитента-концессионеpa на особых условиях включаются в котировальный список А1. Только поэтому облигации концессионера могут быть включены в портфели негосударственных пенсионных фондов. И только поэтому в России с большим трудом и оговорками возможно вложение средств НПФов в инфраструктурные проекты.

Проектные облигации - законодательно существующий инструмент, который могут эмитировать специализированные общества проектного финансирования (СОПФ), введенный в Закон «О рынке ценных бумаг» поправками о секьюритизации в декабре 2013 г.

Таким образом, на зарождающемся рынке долгосрочного инфраструктурного финансирования сейчас есть возможность выпускать: 1) облигации концессионера, которые законодательно никак не определены и не выделены как класс, они эмитируются и регистрируются по обычным правилам корпоративных облигаций, но размещаются на бирже по особому порядку (единственная преференция!); 2) облигации СОПФ, которые прописаны в Законе «О рынке ценных бумаг», сами общества имеют налоговые и иные преференции, также установленные законодательно.

Однако при рассмотрении проблематики инвестиций в инфраструктуру важно не только создавать условия для выпуска облигаций, но и одновременно учитывать возможность инвестора покупать их и держать в своем портфеле. На сегодняшний день потенциально перспективными инвесторами в инфраструктуру могут стать только негосударственные пенсионные фонды. А они не смогут приобретать облигации СОПФ при нынешней нормативной базе.

Сточки зрения защиты интересов НПФов риски проектного финансирования нивелируются и балансируются исключительно в парадигме концессионного соглашения, поскольку по другую сторону сделки (и проекта) находится государство. Поэтому облигации СОПФ могут быть востребованы в портфелях НПФов, только если СОПФ будет концессионером. Однако такая возможность пока кажется маловероятной.

СОПФ не могут в настоящее время стать стороной концессионного соглашения по причине несостыковок и разночтений в ФЗ «О концессионных соглашениях» и ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в части поправок о секьюритизации).

Чрезвычайно ограниченной представляется формулировка предмета деятельности СОПФ, которая слабо коррелируется с обязательствами концессионера в соответствии с ФЗ «О концессионных соглашениях».

Предметом деятельности СОПФ в соответствии с поправками о секьюритизации (ст. 5) являются: финансирование долгосрочного (на срок не менее трех лет) инвестиционного проекта путем приобретения денежных требований по обязательствам, которые возникнут в связи с реализацией имущества, созданного в результате осуществления такого проекта, с оказанием услуг, производством товаров и (или) выполнением работ при использовании имущества, созданного в результате осуществления проекта, приобретения иного имущества, необходимого для осуществления (или связанного с осуществлением) проекта, и эмиссия облигаций, обеспеченных залогом денежных требований и иного имущества.

Формы поддержки частных инвестиций в проектах ГЧП со стороны государства: мировая практика
Денежные субсидии - государство обязуется предоставить субсидию в проект. Это может быть общая единовременная или фиксированная сумма, платежи могут быть либо в рассрочку или все сразу.
Гарантированная оплата - государство принимает обязательства покупателя (как правило, это госпредприятия) по отношению к частному лицу в случае отсутствия рыночного спроса на услугу или продукт.
Гарантия/субсидирование долга - государство гарантирует заимствования частного лица, т. е. выплату кредиторам в случае дефолта со стороны частного лица. Гарантия выручки - государство гарантирует минимальный доход для частного оператора.
Гарантия обменного курса - государство защищает частную организацию от колебаний курса национальной валюты.
Гарантия сметной стоимости строительства - государство защищает частного инвестора от потенциального превышения стоимости проекта на этапе строительства.
По данным Мирового Банка, http://ppi.worldbank.org/explore/Report.aspx

В свою очередь, в соответствии с Законом «О концессионных соглашениях» концессионер обязан за свой счет создать и (или) реконструировать определенное концессионным соглашением имущество, а также осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения. Наряду с этим у концессионера могут возникнуть и иные обязательства по осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением (ст. 10, п. 2). Буквальное прочтение и обсуждение формулировок двух законов участниками рынка со стороны концедентов, частных инвесторов (концессионеров), юристов и иных консультантов не привело к пониманию того, что СОПФ может быть концессионером.

На экспертных профессиональных мероприятиях по проблемам секьюритизации уже высказывались мнения, что регулятор «смотрит» на проблематику СОПФ в контексте концессионных соглашений более оптимистично. Однако, для того чтобы концессионером смогло стать специализированное общество проектного финансирования, в эту особенную форму организации юридического лица должны поверить концеденты. А это - самые разные организации государственного сектора. Как федерального, так и регионального уровней. Разных отраслей. Все они имеют свои юридические службы, и законы они читают каждый по-своему. Словом, СОПФ еще предстоит непростой путь в сообщество концессионеров.

Безусловно, концессия - это частный случай проектного финансирования, но в настоящее время это работающий и проверенный механизм, благодаря которому складывается практика долгосрочного инвестирования с использованием практически единственного источника финансирования инфраструктуры - средств НПФов. По мнению экспертов по концессионным проектам, облигации концессионера надо выделить в законодательстве в отдельный класс ценных бумаг, также необходимо в подзаконных нормативных актах, методиках, разъяснениях прописать существование этого инструмента и, возможно, предоставить инвесторам налоговые льготы. Это необходимо для того, чтобы самые зарегулированные участники финансового рынка - негосударственные пенсионные фонды - могли вкладывать средства в инфраструктуру. Иначе все сконструированные новые финансовые инструменты будут существовать только в строках закона и не будут востребованы инвесторами. А в России у НПФов будут деньги, но не будет инфраструктуры.


В статье использованы иллюстрации книги «Концессии, изменившие Россию» (Автор — Светлана Бик. М.: Экспертное агентство «Открытые коммуникации», 2015), предоставленные Историческим музеем.
Журнал «Рынок ценных бумаг», № 1, 2015г.